 XVIII век: от борьбы с криминалом до налогового рычага
Специализированного регламентирования трудовых миграций в пореформенной России не осуществлялось. Тем не менее, государство опосредованно, через систему паспортного контроля определенным образом пыталось регулировать стихийную миграционную деятельность населения. Паспортный режим на протяжении более двух веков своего существования, под влиянием изменяющейся социально-экономической и политической обстановки, постепенно трансформировался из сугубо фискального института в систему привлечения в бюджет страны дополнительных финансовых поступлений в виде паспортного сбора, а так же в одну из форм упорядочения сбора обычных налогов с мигрирующего населения, сохраняя при этом свои полицейские функции.
Паспортная система, возникшая в начале XVIII века, как уже было сказано, изначально носила фискальный характер. Так, в 1719 г. паспорта были введены ввиду осложнения криминогенной обстановки в стране, а так же в целях борьбы с крестьянскими побегами. Суровые меры вводились правительством как по отношению к крестьянам, уходящим на заработки без паспортов, так и к лицам, принимавших их в своих домах. Например, статьи указа о выдаче паспортов 1719 г.[1]требовали, чтобы «никто… плотников и каменщиков и прочих мастеровых работных людей в домах у себя не держал», поскольку «от пришлых людей… является многое воровство, татьбы и убийства» (ст. 14). Для утверждения паспортной системы предполагалось «всех слоняющихся людей хватать и допрашивать» (ст. 16)., а самовольно уходивших на заработки «бить и ссылать на каторгу» (ст. 17). Лиц, принимавших самовольно отлучавшихся крестьян, предполагалось «ссылать на галеры с отобранием всего, что имеет» (ст. 16).
Постепенно правительственные круги увидели в регламентации передвижения по стране еще ряд возможностей. В 1724 г. ограничивается выдача паспортов крестьянам, не уплатившим подушную подать. А в 1763 г. получение паспорта стало обкладываться дополнительным денежным сбором (до этого времени крестьянин платил лишь незначительную сумму для возмещения расходов на изготовление документа). Таким образом, на протяжении XVIII в. закреплялся чисто крепостнический принцип административного регулирования передвижения людей податных сословий.
Лишь в первой половине XIX в. в паспортной системе были допущены некоторые послабления: введены льготы в получении документа на отлучку для жителей местностей, пострадавших от неурожаев и стихийных бедствий, а так же расширен круг учреждений и лиц, уполномоченных на выдачу паспортов. Нововведения не могли заметно повлиять на существующее положение. Так, в журнале паспортной комиссии о преобразованиях паспортной системы начала XIX отмечается, что «все эти меры если и принесли свою долю пользы, то нисколько не затрагивали коренных начал установленной паспортной системы, которая в существенных своих основаниях сохранилась у нас до настоящего времени в том объеме и духе, как определилась узаконениями XVIII в.»[2]
Первая половина XIX века: «свободные» крепостные
Введенный в 1857 г. Устав о паспортах, частично упорядочил выдачу крестьянам документов на отлучку в другие местности, однако не внес существенных изменений в сложившуюся систему государственного контроля за передвижением по стране. По новому Уставу крестьяне получали одномесячные, двухмесячные и трехмесячные билеты на отлучку а так же более продолжительные полугодовые, годовые, двух- и трехгодовые паспорта[3]. Билеты выдавались государственным крестьянам их местным начальством, а помещичьим – помещиками, приказчиками и старостами (ст.114) в тех случаях, когда крестьяне отправлялись на заработки в своем уезде и не далее 30 верст от места жительства (ст.112 п.1). В случае отхода крестьян на расстояние далее 30 верст от места приписки и на срок до полугода документы на отлучку выдавались государственным крестьянам в волостных правлениях (ст.118), а помещичьим крестьянам – непосредственно душевладельцами или их уполномоченными (ст.119). По окончании времени действия билета его обладателю предоставлялся месяц льготы в том случае, если он не успевал вернуться домой в срок (ст.125). Выборка билетов облагалась денежным сбором. За месячный билет надлежало уплатить 15 коп., за двухмесячный – 30 коп., трехмесячный билет стоил 60 коп.
Если участие в промысле предполагало более чем полугодовую отлучку на расстояние свыше 30 верст (ст.141), то крестьянин был обязан брать паспорт. Государственные крестьяне снабжались паспортными документами в волостных правлениях (ст.147), а помещичьи (по требованию помещика и предоставленному от него списку с указанием необходимых сведений) – уездными казначействами (ст.155). Полугодовой паспорт обходился крестьянину в 85 коп., годовой — в 1 руб. 45 коп., двухгодовой – 2 руб. 90 коп., трехгодовой — 4 руб.35коп. (ст.187).
Таким образом, по Уставу 1857 года была внесена некоторая упорядоченность в систему выборки документов на отлучку, однако сложная бюрократическая процедура, высокий паспортный сбор и зависимость крестьян от местного начальства затрудняли возможность свободного передвижения по стране в поисках дополнительного заработка.
В эпоху крепостного права сформировалось противоречие между крестьянами, желающими уйти в отхожий промысел и государством, жестко регламентирующим этот процесс. Выгоду отходничества понимали и помещики, ставившие перед крестьянами определенные условия, на которых они отпускались в отхожий промысел. Так, в первой половине XIX в. крестьянам-отходникам Ветлужской вотчины Дурново (Костромская губерния) вменялась обязательная уплата оброка в установленный срок, причем в случае неплатежа крестьяне «высылались в вотчину… применялись и другие меры – сдавали в рекруты, переводили на господскую запашку»[4]. Крестьяне Чухломского уезда той же губернии в 1827 г. просили местное начальство разрешить им отлучаться на заработки в столицы ввиду того, что они были обложены непосильным оброком по 60 руб. с тягла в год, на что было дано разрешение «более надежных крестьян отпускать на заработки в Санкт-Петербург»[5]. Крестьяне-отходники Солигаличского уезда в первой половине XIX в. по возвращении из промысла должны были не только уплатить соответствующую сумму оброка, но и «приносить господам подарки – фунт чаю, бутылку вина, голову сахару, кусок шелковой материи, золотые и серебряные вещи»[6].
В промыслах на стороне крестьяне видели возможность избежать крепостной зависимости. Например, из допросов беглых крестьян Чухломского уезда следует, что значительная их часть нашла себе применение в городе Симбирске на рыбных заводах, в Астрахани на рыбных промыслах, на Лапаевских железных заводах в Сибири, на кирпичных заводах Санкт-Петербурга[7]. На промыслах в Петербурге были обнаружены крестьяне Ветлужского уезда, самовольно отлучившиеся из своей вотчины в 1849 г.[8]
С увеличением количества отходников, помещики начинают практиковать сбор оброка по месту промысла. Так, в Москве и Санкт-Петербурге у крупных помещиков были старосты из особо доверенных лиц, которые ведали сбором податей, следили за поведением крестьян и снабжали их паспортными документами[9]. Помещики в этот период осуществляют регламентацию сроков отхода[10](для того, чтобы крестьяне успевали управиться с земледельческими работами и не запускали землю), а так же определяют для своих отходников наилучший, по их мнению, вид промысловой деятельности[11].
1861 год: трудности переходного периода
Отмена крепостного права уничтожила наиболее одиозные препятствия к свободному передвижению по стране. «Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» предоставило бывшим крепостным право «отлучаться от места жительства» для чего волостным правлениям вменялось в обязанность «крестьянам и дворовым людям, приписанным к волости, выдавать по истребовании надлежащих удостоверений и … свидетельств… для получения теми крестьянами и дворовыми паспортов и билетов на отлучки»[12].
В законе «О порядке выдачи паспортов и билетов на отлучки крестьянам, вышедшим из крепостной зависимости» от 21 сентября 1861 г. эти положения нашли свою конкретизацию[13], а с 1866 г. на тех же началах стал регламентироваться отход бывших государственных крестьян. В «Положении о выкупе» (ст.129, п.1) в числе мер, к которым мог прибегать мировой посредник для понуждения крестьян к ликвидации недоимок, указывалась возможность запретить выдачу паспортов крестьянам задолжавших селений и не возобновлять ранее выданные паспорта, если на это не будет письменного разрешения мирового посредника[14].
Согласно «Местному положению о поземельном устройстве крестьян, водворенных на помещичьих землях», до выхода крестьян на выкуп разрешение на выдачу или отсрочку выдачи паспорта в «несостоятельных обществах» зависело от письменного разрешения помещика (ст. 262, п.1)[15].
Все процедурные вопросы получения крестьянами документов на отлучку в этот период регулировались по прежнему Уставом 1857 г. Несовершенство такой системы признавалось как самими крестьянами, так и представителями власти. Например, министром внутренних дел С.С.Ланским в отчете за 1857 год осуждались существовавшие правила снабжения отходников документами, «особенно стеснительные для людей ищущих заработков»[16]
Мнение министра повлекло за собой создание при МВД комиссии по реформированию паспортной системы. Однако выработанные предложения, в 1861 г., были признаны недостаточными и комиссия прекратила свою работу[17].
Замкнутый круг 1870-х
Таким образом, реформа 1861 года, не обеспечила крестьянам возможность свободно избирать для себя места работы и жительства. Лишь спустя 10 лет правительственные круги вернулись к обсуждению вопросов реформирования паспортной системы. В 1871 г. в отчете московского губернатора был поставлен вопрос о несообразности такого положения, когда крестьянин, не уплативший податей, удерживался в деревне, где ему невозможно добыть денег[18]. Существовавшие порядки ограничивали выдачу документов на отлучку недоимщикам и позволяли этапным порядком возвращать их из мест отхода в деревню, где крестьяне оказывались без работы и, естественно, увеличивали сумму недоимок.
Правительству предлагалось ввести изменение в систему выдачи паспортов: выдавать их всем без исключения крестьянам, собирающимся в отхожий промысел, однако в паспортах недоимщиков отмечать сумму их задолженности перед государством. Указанную в паспорте сумму недоимок работодатель должен был вычитать из заработной платы отходника и перечислять в соответствующие налоговые учреждения[19].
Данное предложение вызвало весьма противоречивые мнения. В связи с этим в ноябре 1872 г. была создана новая комиссия для обсуждения паспортного вопроса. В отличие от предыдущей (1860–1861 гг.) состав комиссии был расширенный, а создавалась она не при МВД, а при Государственной канцелярии. К работе комиссии был привлечен широкий круг представителей центральных правительственных учреждений, особенно министерств внутренних дел и финансов. В выработке решений принимали участие представители власти на местах, а проекты постановлений координировались с главами тех губерний, «из которых или в которые бывает значительное передвижение населения»[20]. Проанализировав сложившуюся ситуацию, паспортная комиссия пришла к выводу, о несоответствии паспортной системы поставленным целям. Сложности в прописке и регистрации крестьян в местах отхода, способствовали тому, что даже «благонамеренный должен подолгу скрываться в притонах»[21]. Однако, по-прежнему сохранялось значение паспортной системы в качестве средства, обеспечивавшего сбор податей. Значительная часть комиссии «энергически протестовала против такого предположения, объясняя, что крестьяне отлучаются преимущественно для отработки недоимок и что преградить возможность отлучки недоимщиков значило бы не облегчать, а затруднить поступление сборов»[22].
Особенно энергично высказывались по этому поводу представители Ярославской и Костромской губерний, отход из которых был значителен. Так, управляющий Ярославской казенной палатой в переписке с членами комиссии указывал, что практика ограничения выдачи крестьянам паспортов в случае несвоевременной уплаты повинностей, «не только не обеспечивала уплату оброка, но напротив лишала возможности крестьянам уплатить его»[23]. Начальником Костромской казенной палаты отмечалось, что «мера невыдачи паспортов недоимщикам… вела всегда к разорению и затяжке недоимки»[24].
В течении года (закрытие комиссии произошло в ноябре 1873 г.) удалось выработать ряд предложений по реформированию паспортной системы. Комиссия посчитала нецелесообразным затруднять отход каждому крестьянину-недоимщику. Было высказано предложение ограничить произвол местных властей в получении крестьянином или мещанином паспорта или билета. В частности, запрет на получение паспорта под предлогом задолженности по платежам мог возникнуть лишь в том случае, когда сумма недоимок достигала половины годового платежа или более того. Но и в этом случае вопрос о выдаче документа на отлучку должен был решаться сельским обществом или мировым посредником, «ибо часто лучшим или даже единственным средством взыскания недоимки будет разрешение недоимщику отлучиться на заработки, стеснение же его в праве отлучки может быть с пользою употребляемо лишь тогда, когда он не платит податей по упорству, а не по недостатку средств»[25].
По мнению комиссии, кроме недоимки в размере полугодичной подати, сельскому обществу следовало оставить возможность задерживать крестьян в деревне и по другим причинам: оставление семьи без пропитания при прошлой отлучке, принудительный возврат в деревню за нищенство, невозможность по состоянию здоровья заниматься промыслом и иметь заработок[26].
Принимая во внимание укрепление социально-экономических связей между районами страны и развитие транспортной сети, комиссия посчитала, что нет надобности ограничивать расстояние для отлучки крестьян. Комиссия так же определила в законопроекте предельную черту для свободного проживания крестьян и мещан вне места своей приписки без документа на отлучку – в границах своего уезда и до 30 верст в окружности на срок не более 1 месяца. Предложения комиссии были достаточно умеренными, ее сотрудники предполагали, что рекомендуемые ими изменения в паспортной системе станут начальным звеном ее реформирования и «не окажут существенного влияния на производительность и экономический быт народа»[27]. Полная отмена ограничений в переходе на новые места жительства крестьян и мещан, по мнению членов комиссии, должна была наступить лишь в далеком будущем.
Однако, даже весьма ограниченные предложения, внесенные паспортной комиссией, не получили воплощения в законодательстве Российской империи. Это наглядно видно из сопоставления текстов Устава о податях, содержащегося в своде законов издания 1857 г. и своде законов издания 1890 г. В обновленный Устав были внесены лишь те изменения, которые не согласовывались с Положениями 1861–1866 гг. о крестьянах. Так, в тексте закона исчезло перечисление различных категорий крестьян (помещичьих, удельных, казенных), не упоминаются вотчинные власти в списке мест выдачи документов на отлучку. Однако подобные исправления были несущественны и лишь ликвидировали противоречие между устаревшим текстом закона и положениями о крестьянах 1861–1866 гг.
Реформы злоупотребления 90-х
Новое положение о видах на жительство было издано лишь спустя 21 год - в июне 1894 г.. Свое дальнейшее развитие оно получило в апреле 1897 г., когда были отменены пошлины с годовых, шести- и трехмесячных паспортных бланков и вводился бесплатный паспорт с годичным сроком действия[28].
Однако, несмотря на то, что по закону крестьяне получили возможность практически беспрепятственно отправляться в отход, чиновниками на местах допускался ряд злоупотреблений. Например, в 1901 г. (через 5 лет после отмены паспортного сбора) министром внутренних дел Д.С.Сипягиным были вскрыты факты, когда «волостные правления… на основании приговоров сходов взимали сбор с видов на жительство при выдаче их отлучавшимся в отхожие промыслы, между тем циркуляром Министерства внутренних дел… предложено местным учреждениям иметь наблюдение, чтобы, при выдаче волостными правлениями видов на жительство, не взимать никаких сборов с паспортных документов, кроме стоимости паспортных книжек»[29].
Таким образом, в условиях действовавшего законодательства крестьянство сталкивалось с препятствиями в получении возможности отправиться в отхожий промысел. К примеру в канцелярию костромского губернатора практически ежегодно поступали жалобы на медлительность и отказ в выдаче паспортов[30], на общества, отказывавшие отпустить своих членов в другие местности[31] на возврат в место приписки за прошение милостыни[32]. Значимой для крестьян, уходящих на заработки в другие местности, была так же практика проставления в паспортных документах отметок о судимостях, усложнявшая отходнику поиск работы[33]. Значительное число костромичей, оказавшаяся в местах отхода с просроченными паспортами, возвращались в места приписки этапным порядком. Так, например, в Чухломской уезд ежегодно за нарушение паспортного режима высылалось до 600 человек[34].
Таким образом, практически всю вторую половину XIX в. в политике правительства, направленной на осуществление контроля за передвижением податных сословий по стране, наблюдается устойчивая консервативная тенденция. Несмотря на ряд законопроектов, выработанных в 1860–1861 и в 1872–1873 гг., правительственные круги так и не смогли существенным образом изменить Устав о паспортах 1857 г.
Столичные препоны
Помимо трудностей, связанных с получением паспортных документов, существенным препятствием для отходников являлась система адресной регистрации в Москве и Санкт-Петербурге. В начале XIX в. было установлено, что приходившие в столичные города люди были обязаны являться для оформления своей временной прописки в городские адресные учреждения (Адресная экспедиция в Санкт-Петербурге и Адресная контора в Москве). Только там в обмен на паспортный документ прибывшие получали адресный билет, на основании которого они могли временно прописаться на жительство у соответствующего квартального надзирателя. Все прибывшие, в зависимости от рода занятий, делились адресными учреждениями на несколько категорий: в Санкт-Петербурге их было пять, в Москве – две. Адресный сбор по этим категориям существенно различался. Так в Петербурге по первому разряду мужчины платили по 7 руб. 15 коп. серебром, по пятому разряду – по 86 коп. Адресный билет для женщин был значительно дешевле: по пятому разряду приходилось платить всего 29 коп. В Москве плата по первому разряду составляла для мужчин по 3 руб., для женщин 1 руб. 50 коп., по второму – 90 и 30 коп. соответственно. В Москве по первому разряду регистрировались купеческие приказчики, откупщики питейных сборов, комиссионеры, сидельцы гостинного двора, торговавшие не в собственных лавках, биржевые артельщики и др.; по второму разряду регистрировались работники и работницы в домах, ученики мастеров и ремесленников, люди, нанимавшиеся на различные работы.
Значительная часть отходников, занимавшаяся строительными промыслами, извозом и поденной работой была освобождена от адресной регистрации, однако с лиц низших разрядов, в том числе и освобожденных от регистрации, взымалась плата на больницу для чернорабочих. В Москве эта плата составляла 70 коп., в Петербурге – 60 коп.[35]
Отобрание паспорта и фиксация места жительства лишали отходника свободы передвижения и фактически усиливали его зависимость от нанимателя. Уже при работе комиссии 1860–1861 гг. было отмечено, что адресная регистрация не выполняет своих полицейских функций и служит лишь средством пополнения городского бюджета[36]. При регистрации прибывших имели место многочисленные злоупотребления, взяточничество и т. п., что существенным образом влияло на условия пребывания отходников в столичных города[37]. Закрытие адресных учреждений состоялось лишь в 1888 г.
Вопросы социального статуса
Устаревшая паспортная система вместе с адресным учетом, действовавшим в местах наибольшего притяжения сельского населения, служила существенным препятствием для развития отходничества.
В социальной системе дореволюционной России отходники занимали маргинальное положение между крестьянством и мелкобуржуазными и пролетарскими слоями населения. Естественным следствием такого социального положения могло быть окончательное переселение бывших крестьян в города и разрыв всех связей с деревней. Однако административная и податная системы, созданные реформами 1861–1866 гг., осложняли выход людей из сельского звания и переход их в другие сословия.
Статья 130 «Общего положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» 19 февраля 1861 г.[38], содержала ряд требований к крестьянам, добивающихся выхода из состава сельских обществ. Главным условием был отказ от пользования надельной землей и передача в распоряжение крестьянского мира земельного участках [39]. Таким образом, обратный путь в деревню в случае неудачи в городе для бывшего крестьянина был закрыт. Однако и отказаться от надела было весьма затруднительно.
Согласно Местному положению (ст. 120) бывший помещичьий крестьянин в течение 9 лет после реформы 1861 г. в составе своего сельского общества обязан был держать в пользовании надельную землю. Исключения из этого правила при общинном пользовании землей предусматривали не индивидуальные для отдельных крестьян отказы от надельной земли, а только отказ всего крестьянского общества (ст.121-124). Индивидуальный отказ от надельной земли был возможен лишь в том случае, когда крестьянин приобретал на расстоянии не более 15 верст участок земли размером не менее двух душевых высших или указных наделов (ст. 125-127).
Существенным препятствием для перехода крестьянина в другое сословие, являлась необходимость получать в течение первых 9 лет после реформы 1861 г. согласие помещика и сельского общества (ст. 139 Местного положения). Без такого разрешения заявление о переходе могло быть подано лишь в случае, когда крестьянин в индивидуальном порядке выкупал свою надельную землю, внеся авансом деньги (ст.140). Другие возможные случаи напрямую зависели от помещика, который мог сложить с сельского мира долю повинностей, приходящуюся на выходящий двор, или согласиться с тем, что эту повинность будет нести весь мир на основе круговой поруки (в такой ситуации отказ помещика мог быть обжалован мировому посреднику или уездному мировому съезду) (ст.142). Но если на сельском обществе накопились недоимки в повинностях, то выход в иные сословия без согласия помещика был невозможен.
Не были свободны при переходе в другие сословия крестьяне вышедшие из временнообязанного положения на выкуп. Если сельское общество не выплатило долга по выкупной операции, то выход из него разрешался лишь с согласия губернского присутствия (ст.174 Положения о выкупе…). Прошение об отчислении из общества можно было подавать лишь при уплате половины выкупной суммы, приходившейся на участок крестьянина, при условии, если общество примет на себя уплату остальной половины выкупного платежа (ст.173). Еще одним ограничением для выхода из крестьянского сословия являлось то обстоятельство, что при выходе из сельского общества 1/3 части его членов, без замены вновь пришедшими, выход крестьянина мог произойти лишь с разрешения губернского по крестьянским делам присутствия (ст. 173).
Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, помимо требования об отказе от мирского земельного надела предусматривало и ряд других условий: отсутствие препятствий к выходу в отношении отбывания рекрутской повинности, отсутствие казенных, земских и мирских недоимок, уплата податей по 1 января следующего года, свобода от частных долгов, отсутствие судимости или нахождения под следствием, согласие родителей, гарантированное материальное обеспечение не способных себя содержать членов семьи, наличие приемного договора того сословного общества, куда вступал крестьянин (ст.130).
Церковные условности
Серьезным препятствием для окончательного перехода крестьянина в состав городских жителей была не только приписка к определенному сельскому обществу, но и принадлежность к приходу по месту приписки.
Отходникам, находящимся на заработках в столице, было весьма затруднительно заключать браки с представителями городских сословий. Для этого требовалась определенная оседлость и прописка в рамках прихода, в котором должен быть заключен брак. Необходим был также ряд документов: предбрачное свидетельство с места постоянной приписки, документ о явке к исполнению воинской повинности и приписке к призывному участку, свидетельство об исполнении долга исповеди и причастия, паспортный документ или выданное полицией удостоверение личности[40]. Данная практика, существовавшая на протяжении всего исследуемого периода, была отменена лишь декабре 1905 г., когда власти значительно смягчили указанные условия[41].
Подводя итог
В политике государства, регламентирующей правовое положение отходников, можно выделить ряд характерных особенностей. Государственная система регламентации передвижения по стране податных сословий создавалась в фискальных целях и была направлена на укрепление крепостнического строя. В течение XVIII – первой половины XIX вв. на базе первоначально сугубо полицейского института постепенно формируется дополнительная система упорядочения сбора налоговых поступлений со значительной части населения страны, сохранявшаяся в течение всего XIX в. Реформы 1860-х гг. хотя и ликвидировали наиболее одиозные препятствия к передвижению податных сословий по стране, но те не менее оставили крестьянство в зависимости от сельского общества, местных властей, налоговой системы. Не смотря на попытки реформирования паспортной системы в 1860–1861 и 1872–1873 гг., условия ухода крестьян на промыслы на протяжении всего XIX в. регламентировались крепостническим по духу Уставом 1857 г., упразднение в 1894 и 1897 гг. ряда положений которого, по сути, саботировалось местными администрациями.
Система адресной регистрации, существовавшая в столичных городах, сковывала инициативу отходников в поисках работы, ставила их в зависимость от полицейского начальства, обременяла дополнительными денежными сборами.
Государственная политика, направленная на сохранение патриархального строя сельской общины, создавала серьезные препятствия для процессов раскрестьянивания и расширения рынка свободной рабочей силы. Церковное ведомство так же создавало дополнительные препятствия для ассимиляции крестьянства с представителями городских сословий.
Таким образом, в политике государства, направленной на регламентацию передвижения податных сословий по стране, на протяжении XIX – начала XX веков можно отметить преобладание устойчивой консервативной тенденции.
Источник: Актуальная история
|
